조치명령취소[폐기물을 토양 등에 접촉시켜 인·허가받은 건축토목공사현장의 성토재 등으로 사용하는 방식(R-7-1 유형)의 재활용을 하려는 경우에도 토양오염우려기준을 준수하여야 하는지 여부가 문제된 사건]

【원고, 피상고인】 주식회사 ○○○ (소송대리인 변호사 김용규)<br/>【피고, 상고인】 울주군수<br/>【원심판결】 부산고법 2022. 12. 7. 선고 (울산)2021누10503 판결<br/>【주 문】<br/> 원심판결을 파기하고, 사건을 부산고등법원에 환송한다. <br/><br/>【이 유】 상고이유를 판단한다. <br/> 1. 사안의 개요 <br/> 가. 폐기물 종합재활용업자인 원고는 광재류 등 폐기물을 재활용하여 울산 울주군 (이하 생략) 소재 건축토목공사현장(이하 ‘이 사건 현장’이라 한다)에 성토재로 반입하였다. <br/> 나. 피고는 2020. 3. 23. 원고가 이 사건 현장에 공급한 성토재에서 시료를 채취하여 토양오염 공정시험을 의뢰하였고, 검사 결과 위 성토재에서 구 폐기물관리법(2019. 11. 26. 법률 제16614호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제13조의2 제3항, 구 폐기물관리법 시행규칙(2020. 5. 27. 환경부령 제868호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제14조의3 제5항 [별표 5의4], 구 토양환경보전법 시행규칙(2020. 7. 14. 환경부령 제873호로 개정되기 전의 것) [별표 3] 토양오염우려기준(이하 ‘토양오염우려기준’이라고 한다) 중 이 사건 현장과 같은 임야 지역에 해당하는 2지역의 기준치를 초과하는 카드뮴, 아연, 불소가 검출된 사실이 확인되었다. <br/> 다. 피고는 2020. 4. 27. 원고가 이 사건 현장에서 토양오염우려기준을 초과한 폐기물을 재활용하여 성토재로 사용함으로써 구 폐기물관리법 제13조의2 제3항에서 규정한 ‘폐기물을 재활용하는 자의 준수사항’을 위반하였다는 이유로 폐기물관리법 제48조에 따라 원고에게 2020. 5. 26.까지 이 사건 현장에 반입된 모든 폐기물을 수거하고 적법하게 처리한 뒤 이행완료보고서를 제출하라는 조치명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. <br/> 2. 관련 규정 및 쟁점 <br/> 가. 관련 규정<br/> 1) 구 폐기물관리법 제48조에 의하면 환경부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 폐기물이 제13조의2에 따른 ‘폐기물의 재활용 원칙 및 준수사항’에 맞지 아니하게 처리된 경우 폐기물을 처리한 자 등에게 기간을 정하여 폐기물의 처리방법 변경, 폐기물의 처리 또는 반입 정지 등 필요한 조치를 명할 수 있다. <br/> 2) 구 폐기물관리법 제13조의2는 ‘폐기물의 재활용 원칙 및 준수사항’이라는 표제 아래 제1항에서 "누구든지 다음 각호를 위반하지 아니하는 경우에는 폐기물을 재활용할 수 있다."라고 규정하면서 각호에서 대기오염물질 등이 배출되어 생활환경에 위해를 미치지 아니할 것(제1호), 유해물질이 유출되어 토양, 수생태계 또는 지하수를 오염시키지 아니할 것(제2호), 소음 또는 진동이 발생하여 사람에게 피해를 주지 아니할 것(제3호), 그 밖에 환경부령으로 정하는 재활용의 기준을 준수할 것(제5호) 등을 규정하고 있다. 한편 같은 조 제3항은 "제1항 및 제2항 각호의 원칙을 지키기 위하여 필요한 오염 예방 및 저감 방법의 종류와 정도, 폐기물의 취급 기준과 방법 등의 준수사항은 환경부령으로 정한다."라고 규정하고 있다. <br/> 3) 구 폐기물관리법 제13조의2 제1항 제5호의 위임을 받은 구 폐기물관리법 시행규칙 제14조의3 제1항 [별표 5의3](이하 ‘[별표 5의3]’이라 한다)은 재활용 유형별로 ‘폐기물의 재활용 기준’을 상세히 규정하고 있으며, 같은 법 같은 조 제3항의 위임을 받은 구 폐기물관리법 시행규칙 제14조의3 제5항 [별표 5의4](이하 ‘[별표 5의4]’라고 한다)는 ‘폐기물을 재활용하는 자의 준수사항’에 관하여 대기오염물질, 소음·진동, 수질오염물질, 악취, 침출수, 토양오염물질 등으로 구분하여 ‘오염 예방 및 저감 방법의 종류와 정도’에 관하여 상세히 규정하고 있다. <br/> 4) [별표 5의3]에서는 폐기물을 토양 등에 접촉시켜 성토재 등으로 사용하는 방식(R-7 유형) 중 일부 세부유형에 대하여는 재활용 대상 폐기물에 함유된 오염물질이 토양오염우려기준 이내여야 한다고 명시한 반면, 인허가받은 토목·건축공사의 성토재 등으로 사용하는 경우(R-7-1 유형) 토양오염우려기준을 충족하여야 한다는 명시적인 규정을 두지 않고 있다(이하 ‘이 사건 재활용 기준’이라 한다).<br/> 이와 달리 [별표 5의4]에 의하면, 폐기물을 토양 등에 접촉시켜 성토재 등으로 재활용하는 경우 물리적·화학적 또는 생물학적 처리 방법을 이용하여 폐기물에 포함된 토양오염물질을 처리하여 사람이나 환경에 위해가 발생하지 않도록 해야 하고[제1호 (가)목 1) 바)], 이때 그 오염 예방 및 저감 정도는 토양오염우려기준 이내여야 한다[제1호 (나)목 6)](이하 통틀어 ‘이 사건 재활용 준수사항’이라 한다). <br/> 나. 쟁점<br/> 이 사건의 쟁점은, 원고가 폐기물을 토양 등에 접촉시켜 인허가받은 건축토목공사현장의 성토재 등으로 사용하는 방식(R-7-1 유형)의 재활용을 하면서 이 사건 재활용 기준은 충족하였으나, 폐기물이나 그 성토한 부분 자체의 토양오염물질이 토양오염우려기준을 초과하여 이 사건 재활용 준수사항을 충족하지 못한 경우 구 폐기물관리법 제13조의2를 위반한 것이 되는지 여부이다. <br/> 3. 원심의 판단 <br/> 원심은 판시와 같은 이유로, 구 폐기물관리법 제13조의2 제3항은 제1항이 정한 폐기물 재활용의 원칙을 지키기 위한 준수사항일 뿐 제1항이 정한 원칙을 보충·변경할 수 없고, 따라서 제1항 제5호의 위임을 받은 이 사건 재활용 기준이 R-7-1 유형에 관하여 재활용 대상 폐기물 및 이를 성토한 부분이 토양오염우려기준을 충족하여야 한다는 취지의 명시적인 규정을 두지 않은 이상, 제3항의 위임을 받은 이 사건 재활용 준수사항에 토양오염우려기준을 준수해야 한다는 내용이 있더라도 이는 R-7-1 유형에 적용되지 않는다고 보아 이 사건 처분이 위법하다는 원고의 주장을 받아들였다. <br/> 4. 대법원의 판단 <br/> 가. 그러나 원심의 위와 같은 판단은 아래와 같은 이유로 수긍하기 어렵다. <br/> 1) 구 폐기물관리법은 폐기물의 발생을 억제하는 동시에 발생한 폐기물을 친환경적으로 처리하여 환경보전과 국민생활의 질적 향상에 이바지하는 것을 목적으로 한다(제1조). 이를 위하여 구 폐기물관리법은 누구든지 폐기물을 재활용할 수 있도록 하면서도, 사람이나 환경에 위해가 발생할 우려가 있는 경우 폐기물의 재활용을 금지하는 ‘원칙적 허용·예외적 금지 방식’을 취하고 있다(제13조의2). 이러한 폐기물 재활용 제도의 체계와 한번 파괴된 환경은 그 회복에 막대한 시간과 비용이 소요되는 점을 고려하면, 폐기물 재활용을 활성화하되 그로 인한 환경오염 등의 부작용을 막기 위한 사전예방수단으로 폐기물의 재활용 기준과 재활용의 준수사항을 엄격하게 설정할 필요성이 크다. <br/> 2) 폐기물을 토양 등에 접촉시켜 성토재 등으로 재활용하는 경우 재활용 대상 폐기물에 토양오염물질이 함유되어 있다면 이것이 기존 토양과 상호작용하는 과정에서 유해물질이 유출되어 토양을 오염시킬 가능성을 배제할 수 없다. 따라서 토양에 접촉하는 성토재 등으로 재활용하는 폐기물은 재활용 대상으로서 폐기물 자체의 처리와 관련한 기준이 필요할 뿐 아니라 토양오염을 예방·저감하기 위한 차원에서 관리될 필요가 있다. R-7-1 유형은 폐기물을 토양 등에 접촉시켜 성토재 등으로 재활용하는 전형적인 유형이고, 특히 토목·건축공사의 성토재로 사용된 폐기물은 공사가 완료되고 나면 이를 다시 분리해 내기도 쉽지 않다.<br/> 3) 구 폐기물관리법 제13조의2에 따르면 제1항 각호에서 정한 폐기물 재활용 기준을 하나라도 위반한 경우 폐기물을 재활용할 수 없다. 재활용의 유형별로 구체적인 재활용 기준을 정한 제5호 및 그 위임을 받은 [별표 5의3]과 달리, 제1호 내지 제3호는 토양오염을 비롯한 환경오염행위를 금지하면서도 구체적으로 어떠한 경우 환경오염행위에 해당한다고 볼 수 있는지에 대하여는 직접 정하지 않고 있다. 대신 같은 조 제3항에서 제1항이 정한 원칙을 지키기 위하여 필요한 오염 예방 및 저감 방법의 종류와 정도 등 준수사항은 환경부령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 제정된 [별표 5의4]가 제1항에서 정한 오염·유해물질별로 그 오염 예방 및 저감 방법과 그 정도를 정하고 있다. <br/>이러한 구 폐기물관리법의 문언과 체계에 비추어 보면, 폐기물을 재활용하려는 자는 같은 법 제13조의2 제1항 제1호 내지 제5호 및 제5호의 위임을 받은 [별표 5의3]이 정한 폐기물 재활용 유형별 재활용 기준을 모두 준수하여야 하고, 나아가 같은 조 제1항 제1호 내지 제3호가 정한 기준을 위반하지 않기 위하여 [별표 5의4]에서 정한 준수사항을 따라야 한다.<br/> 4) 위와 같은 사정을 종합하면, 구 폐기물관리법 제13조의2 제3항은 제1항과 중첩하여 적용되는 것이지, 제1항이 우선 적용되어 제3항의 적용을 배제하는 것이라거나, 제1항과 제3항이 서로 충돌하는 규정이라고 보기 어렵다. <br/> 5) 그러므로 R-7-1 유형으로 폐기물을 재활용한 원고는, 이 사건 재활용 기준에 R-7-1 유형 재활용의 세부기준으로 토양오염우려기준을 준수하여야 한다는 명시적인 규정이 없더라도 이 사건 재활용 준수사항에 따라 성토재로 재활용하는 폐기물에 포함된 토양오염물질이 이 사건 현장에 적용되는 토양오염우려기준을 넘지 않도록 해야 한다. 구 폐기물관리법 시행규칙이 이 사건 처분 이후 개정되었다고 하더라도 달리 볼 수 없다. <br/> 나. 그런데도 원심은 R-7-1 유형의 재활용 대상 폐기물이나 그 성토한 부분 자체에는 이 사건 재활용 기준만이 적용될 뿐 이 사건 재활용 준수사항이 적용되지 않는다고 보아, 토양오염우려기준을 초과한 오염물질이 검출되었음을 처분사유로 한 이 사건 처분이 위법하다고 판단하였다. 이러한 원심판단에는 구 폐기물관리법 제13조의2, [별표 5의3], [별표 5의4] 등 관련 규정의 해석·적용에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 이를 지적하는 상고이유 주장은 이유 있다. <br/> 5. 결론<br/> 그러므로 원심판결을 파기하고 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.<br/><br/>대법관 오석준(재판장) 이흥구 엄상필 이숙연(주심)